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大金牛 “十五五”部署推动“执破衔接”，提高破产启动意愿仍是挑战｜解读“十五五”

“推动司法判决执行与破产制度有机衔接”被写入“十五五”规划建议，这一机制被视为依法有效盘活查封冻结财产的重要途径，将有助于突破执行僵局，优化营商环境。

“执破衔接”是对近年来我国“执转破”司法机制的延续。自“执转破”制度确立以来，该制度对市场主体出清、优化营商环境起到了一定积极作用，但仍然面临着启动难、对市场主体的挽救功能不足等问题，如何解决这些难点堵点，将成为下一个五年的挑战。

执行转破产的司法机制的延续

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》在加快完善要素市场化配置体制机制方面，提出“推动司法判决执行与破产制度有机衔接，依法有效盘活被查封冻结财产”。

在近日出版发行的《党的二十届四中全会〈建议〉学习辅导百问》（下称《辅导百问》）一书中，对如何理解上述规划作出了详细回答。

文中指出，近年来，我国法院执行案件总体增长较快。执行程序中，被采取查封、扣押、冻结措施的企业法人也相应增加，大量被查封冻结财产难以快速有效处置，不仅债权人合法权益悬而未决，更导致宝贵的经济资源“封冻”。

企业资产一旦被查封冻结，容易面临资金链断裂、生产要素锁死、资产价值贬损、信用体系受损等多重风险，致使债权人、债务人利益受损。此外，查封财产因权属不清或存在纠纷等情况，导致潜在交易者投资意愿下降，影响市场整体活跃度。

文中强调，推动司法判决执行与破产制度有机衔接，是依法有效盘活被查封冻结财产的重要途径。

事实上，“执破衔接”并非是一个新的机制。自2015年起实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(下称《民诉法解释》)，就确立了执行移送破产，或者说执行转破产的机制（即“执转破”）。

《民诉法解释》规定：在执行中，作为被执行人的企业法人符合企业破产法第二条第一款规定情形的，执行法院经申请执行人之一或者被执行人同意，应当裁定中止对该被执行人的执行，将执行案件相关材料移送被执行人住所地人民法院。被执行人住所地人民法院应当自收到执行案件相关材料之日起三十日内，将是否受理破产案件的裁定告知执行法院。

之后在2017年，《最高人民法院关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》出台，进一步明确了这一机制的程序。

在上述顶层设计的指导下，各地陆续探索出了不同模式的实践。例如，江苏苏州、福建龙岩、浙江温州、陕西等地分别探索出“执破融合”“执破直通”“执破双向互通联动机制”等模式。不过，随着时间推移，有观点指出“执转破”制度在运行中已经出现启动程序困难、对市场主体挽救功能不足等问题。

2023年，以“执转破”程序衔接机制为基础，“执破融合”被最高人民法院执行局列入全年工作要点，这一概念于2024年在全年工作要点中再次提及，随后最高法积极推进全国法院开展“终本清仓”专项行动，推行“执破融合”工作机制成为执行工作重点。

“‘十五五’规划建议提出要推动司法判决执行与破产制度有机衔接，并非凭空产生，是对以往一贯的执行转破产的司法机制的延续。”上海财经大学法学院副教授、上海市法学会破产法研究会副秘书长何欢告诉第一财经记者。

《辅导百问》的解释文章，勾勒出了通过推动执行破产衔接，推进市场出清、盘活被查封冻结财产的未来图景。

文中指出，推动判决执行和破产制度有机衔接，将执行程序个别清偿与破产程序概括清偿功能全流程衔接，有助于消弭执行与破产程序之间的壁垒，将破产原因识别、重整和解启动关口前移，最大限度实现涉债务企业尽早有效救治，推动涉企债务集中清理、公平受偿。

文中还提到，通过破产制度启动清算、重整或者和解程序，可将分散的多重查封执行案件纳入统一破产程序集中处理，不仅可以快速了结执行困局，防止被执行人背负的债务继续扩大，也能推动资源优化配置，实现各利益主体的公平受偿，从而实质性化解矛盾。将深陷执行困局且符合破产条件的企业法人转入破产程序，既可以及时挽救有重整希望的危困企业，又能够及时淘汰落后产能，推进市场出清，盘活僵化的市场资源，释放出大量闲置生产要素，提高市场资源配置效率。

要加强各方启动破产意愿

不过，未来五年要深入推进司法判决执行与破产制度的有机衔接，还存在一些制约因素，如《辅导百问》在文中提到，有制度供给不足、移送程序启动困难、“立审执破”程序衔接不畅、府院协调联动机制不健全等问题。

在何欢看来，如果分别从执行和破产两端来看，在执行这端，应该注重让执行法官将更多精力投入到有财产可供执行的案件。

“那些本身没有财产可供执行的案件，不应该成为执行法官的困扰。推进它们转向破产程序，实际上也无法解决客观上执行不能的问题，更无法让破产法发挥出其在推动经营主体有序退出、优化资源配置等方面的作用，甚至还可能导致一些尴尬的情形，比如案件财产连破产管理人的报酬都清偿不了。”何欢指出。

而在破产端，当前存在的现实问题是各方启动破产程序的动力都不够强，本该进入破产程序的案件停滞在执行环节。

按照《民诉法解释》的规定，如要适用执行转破产机制，执行法院需经申请执行人之一或者被执行人的同意，当事人不同意移送破产或者被执行人住所地人民法院不受理破产案件的，执行法院就执行变价所得财产，在扣除执行费用及清偿优先受偿的债权后，对于普通债权，按照财产保全和执行中查封、扣押、冻结财产的先后顺序清偿。

“债权人和债务人总体上都比较缺乏申请破产的动机。”何欢指出，对于债权人来说，他们优先考虑的是自身有没有受偿，如果债务人能给出相应财产，他们是不会考虑申请破产的，特别是对于那些财产保全顺位靠前的债权人，如果申请破产，他们反而需要和其他债权人“争夺”财产。

对债务人来说，走入破产程序很有可能意味着企业的彻底“死亡”。何欢指出，“目前我们的破产制度整体上对债务人比较严苛，救济途径不足，很多申请破产的企业往往没有办法取得预想的‘重生’结果，因此他们更倾向在破产法之外尝试‘自救’。”

同时，一旦进入破产程序，企业的经营状况、财务报表、人员流动等各方面都要接受审查，这会使得很多债务人产生恐惧心理，对破产申请存有疑虑。

现任江苏省高级人民法院执行局局长朱嵘等人曾在《关于“执破融合”的分析与思考》一文中这样形容：“破产程序沦为替企业开‘死亡证明’的走过场，而不是‘生病企业’的救治医院。”

该文章指出，“执转破”程序大多是在执行案件终本时启动，此时企业基本上已无产可破或者核心资产在执行阶段已经被处置完毕，一般不具备重整、和解程序的适用条件，对于具有挽救价值的企业而言，已经错失最佳救治时机。若由执行程序将企业优势资产、核心资产处置分配完毕，那企业破产启动将会更加困难，破产程序的价值也将不复存在。

何欢表示，应提供一定激励以提高债务人主动适用破产程序的意愿。制度上，我国破产法仍有可以改进的空间。

实施十八年的企业破产法在今年迎来了首次修订，于9月提交立法机关初审并公开的企业破产法修订草案，新增规定明确企业法人已经进入破产程序，为企业债务承担连带责任的自然人股东可以依照本法规定清理债务。“这个规定可以一定程度上激励债务人转向破产程序，但总的来看，企业破产法的整体理念仍然需要优化。”

此外，何欢指出，对于办案法官来说，破产案件的审理效率相对一般民商事案件比较低，绩效考核方面的压力也影响着他们在“执转破”程序中的参与效果。

2019年最高法曾发文明确，根据强制清算与破产案件的审理特点，建立单独绩效考核机制，比如，“清申”“破申”“清终”“破终”和“清监”“破监”字案号的案件，应当根据普通民事案件（或者各人民法院在制定考核标准时所确定的基准案件）确定一定的折抵比例。

目前已有一些地方根据前述文件，结合本地破产审判工作实际，制定了相关办法并实践，但现实中，还是有很多法官办案的动力不足，只顾审理效率，忽视审理质量。

中国人民大学法学院教授徐阳光曾接受媒体采访时建议，破产案件办理周期相对一般民商事案件长，但审结一件破产案件客观上却能解决多个案件纠纷，为此应当探索科学、合理的破产案件审理绩效考核机制。

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